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东莞:推进预算绩效评审的实践与思考

2017-08-21来源:东莞市财政局

  绩效评价按时序分为事前评价、事中评价和事后评价。近年来,全国大部分地区通行惯例往往采取事后评价较多,基本属于“秋后算账”式评价。东莞市财政局从2008年开始探索实践财政事前评价形式,每年选取几十个项目作为试点开展支出项目预算评审,尤其近两年来以构建项目库为契机,全面铺开了预算绩效评审工作,切实加强绩效评价结果与预算安排相结合,使绩效评价“关口”前移,建立起“先评审后入库、先入库后安排预算”的预算管理机制,并取得了事半功倍的效果。2016年我们共对326个项目进行了预算绩效评审,涉及2017年市级财政资金61.4亿元,评审建议安排金额45.75亿元,核减了15.65亿元,核减率为25.48%。

  一、开展财政预算绩效评审的必要性和重要性

  预算绩效评审是预算管理的重要组成部分,是提高预算编制质量的重要手段。国家财政部曾多次提出,要深化预算绩效管理,创新预算绩效管理方式,加快构建“广覆盖、多层次、全过程”的预算绩效管理制度体系。东莞市推进财政预算绩效评审是贯彻落实财政部的各项工作要求的需要,也是进一步加强财政预算管理工作的需要。近年来,东莞市财政总支出规模越来越大,从2006年到2016年短短十年间增长了6.57倍,2016年一般项目支出160.8亿元,支出项目数量呈大幅增长,项目管理涉及面广、政策内容较多、工作量大、专业性强,若仍按以往一贯做法,依靠传统的预算审核模式,已难以适应公共财政管理的发展趋势。随着现代公共财政体制的建立,财政管理科学化、精细化水平虽然有了一定的提高,但预算编制时产出和效果目标不明确,预算执行率偏低,预算执行后缺乏问责机制等问题仍然存在。因此,通过完善预算绩效管理制度,将绩效评审工作实质性嵌入预算编制管理流程,对规范预算编报行为,提高预算编制质量,优化预算资源配置起到重要支撑作用。

  二、推进预算绩效评审的主要做法

  第一,明确绩效评审的目标。为建立管理规范、重点突出、结构合理、运转有序的项目支出预算管理模式,我市2016年开始以财政资金项目库管理为契机,大力推进项目库预算绩效评审,全面构建“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程预算绩效管理机制,实现预算绩效管理与预算编制、执行、监督有机结合起来,融入各环节。围绕构建全过程预算绩效管理的工作要求,我市预算绩效评审的目标,是以绩效评价为手段,全面开展预算绩效评审,规范评审行为,提高评价质量,从而进一步改进预算管理方式,科学合理地配置公共资源,把有限的财政资金分配好、使用好、管理好,增强支出责任和效率意识,真正树立“讲绩效、重绩效、用绩效”、“用钱必问效、无效必问责”的绩效管理理念。

  第二,划分绩效评审的范围。考虑到评审工作经济性和避免重复评审,除专项补充公用经费外,申报金额在3年内总投资超200万元(含200万元)或一次性项目投资超200万元(含200万元)的事业发展性支出项目都纳入预算绩效评审范围。

  第三,确定绩效评审的内容。主要包括项目实施的合规性和必要性、项目方案的可行性和经济性、绩效目标的规范性以及申报材料的真实性和完整性等。在构建评价模型时,我们始终围绕“该不该、行不行、花多少”为原则,从完备性、必要性、可行性以及经济性等方面设计评价指标进行评审。完备性是指项目材料及法定手续完整性,重点评价项目是否符合项目库管理办法的基本要求,如项目立项的依据文件以及绩效评审材料;必要性是指立项依据的充分性,重点评价项目与国家政策、行政工作任务或事业发展计划的关联性,项目立项的必要性、紧迫性等;可行性是指项目实施方案、工作路径的可行性、可操作性,包括评价项目目标合理性和规范性、技术方案的可行性、社会的可行性、市场的可行性、管理的可行性、资金分配的可行性等,同时还需要评估项目单位及其合作单位的能力与条件,组织实施条件的充分性,环境支撑条件以及项目可能涉及的风险和不确定因素等;经济性是指项目方案和预算支出合理性,重点从经济合理角度评价方案(计划、设想等)优劣程度,如项目功能标准、性能标准、技术标准、服务标准、安全标准、验收标准及主要技术经济参数等配置、路径、方式方法的性价比情况等;在方案合理性的基础上分析预算支出内容、额度和标准的适当性,依据的充分性,预算与目标的匹配性,年度用款进度合理性,确保以最小的投入实现最大的产出。通过上述的分析与评审,基本可以判断项目是否符合条件入库以及是否安排预算。

  第四,创新绩效评审的方式方法。一是在评审方式方面,为解决财政部门专业人员不足的问题以及确保评价结果的科学性、公正性和权威性,我们将评审方式分为自行组织专家组评审和委托第三方机构组织评审,其中:自行组织专家组评审方式主要针对专业性很强、评审任务时间很紧的重大项目,一般从东莞市专家库选择专业对口的专家团队,并由财政部门组织参与全过程评价,最终汇总专家意见上报;委托第三方机构组织评审主要针对评审任务量大、专业较为分散的项目,由第三方机构自行组建专家团队,并出具最终的评审报告上报财政部门审核。个别重大项目评审,根据实际情况,也会委托第三方机构组织专题评审,但评价团队成员由我们严格把关,避免被“忽悠”。二是在评审方法方面,我们根据项目的特性,将评审的类型分为一般性项目绩效评审和重点项目专题绩效评审,其中:一般性项目绩效评审侧重于评价项目的入库资料完整性、绩效目标设置合理性以及项目支出资金规模和下年度资金预算、项目可行性,评审过程根据需要召开答疑会,最终出具《评审意见表》,如购买商品、劳务、工程的资金项目;重点项目专题绩效评审主要从项目的完备性、必要性、可行性以及经济性等四个方面进行评审,专家组不但对预算单位提交的资料进行审核,还必须跟预算单位召开现场座谈会、答辩会,最终出具《评价技术分析报告》和《专题评审报告》。《评价技术分析报告》要求将结论的推导过程以及相关证据情况进行详细的阐述,确保结论逻辑合理,有依有据;《专题评审报告》要求按固定格式撰写。开展专题绩效评审的项目,一般属于项目投资金额较大(原则上接近或超2000万元),或专业性较强、技术难度高,或业务主管科室重点关注的项目。

  第五,建立规范的绩效评审流程。东莞市在推进预算绩效评审过程中坚持多方参与、协调联动,既要发挥财政部门内部科室工作职能,也积极借助行业专家和第三方机构力量,各司其职,环环相扣,节省时间,提高效率,避免重复审核。具体工作流程如下:

  第六,强化绩效评审的结果应用。绩效评价的关键环节在于结果运用,通过预算绩效评审结果应用,引起财政资金管理部门、使用单位和受益群体对绩效问题的高度关注,实现与预算安排有效结合,这是开展预算绩效评审的意义所在,也是绩效评价工作自身的生命力所在,使绩效评价结果在预算分配中真正发挥应有的作用。因此,东莞市在结果应用方面,一是将绩效评审意见作为项目入库的参考材料,项目排名作为择优选用的主要依据;二是绩效评审意见作为专项资金设立、调整的重要依据,主管部门根据评审意见修改实施方案后一并上报市政府审批。如某部门申请建设光伏农业园示范项目,专家组评审意见认为该项目具有一定的必要性,但由于功能定位还是不够很明确,导致投入产出关系不够清晰,建设内容不够合理,建设标准过高,后期运营机制不够科学合理,投资估算规模难以确定,其合理性和可行性仍有待进一步论证,建议先对功能定位进行论证后按相关程序报市政府审批,最后,该部门根据专家的意见重新论证,对实施方案进行完善后报市政府审批。

  三、推进预算绩效评审遇到的主要问题

  虽然我们制定了行之有效的操作流程以及具体的工作要求,但在实际工作过程中仍遇到一些问题,给绩效评审带到了不少困难,主要包括:

  一是预算单位提供项目材料不完整,项目实施方案及可行性报告过于简单。虽然大部分项目都能按照有关规定形式上提交了项目材料,但有的评审资料浮于表面,深度不够,部分项目未能把实施方案细化到具体时点的工作上,缺乏专门的、有针对性的、可操作性强的项目实施方案。有的项目可行性报告只对项目进行简单的阐述,没有对项目的实施背景、必要性、实施过程、实施要求、实施目标及保障制度等进行分析,项目资料质量有待提高。

  二是部分单位对项目预算编制工作不够重视,没能做到编细、编实、编好。部分单位在预算编制时往往简单说明项目的必要性,但没有对政策项目的合理性、可行性和经济性进行详细具体的论证,对项目预算的测算依据、内容、标准、计算过程等并不重视,预算编制深度不够,缺少精打细算、厉行节约的理念。例如,有些预算单位将原本由本单位履行的职责和任务,申请通过购买服务方式,委托社会组织提供,政府与市场职能的边界划分不是很清晰。

  三是部分项目政策目标不够明确或绩效指标不够细化量化。明确的政策目标是公共政策绩效管理的重要内容,但是部分项目政策目标较为笼统,预期达到的产出目标和效果目标不清晰。另一方面,部分项目绩效指标设定不全面或不完整。表现为部分项目缺乏个性化的绩效指标,专业性考核指标更少,或部分指标内容缺失等。

  四是部分专项资金管理办法及实施方案没经过充分论证。一些专项资金项目对预算与完成工作任务的匹配性和可行性未进行充分论证,出现“花大钱办小事”、“用牛刀杀鸡”等浪费资金的现象。例如,某部门申请的“卫生计生人才培训经费”、“医学研究所专项”、“社区卫生服务机构标准化建设经费”等3个项目,单位申请预算16,320.93万元,但专家认为实施方案不够具体、可行性不足、测算依据不够充分、预算跟工作任务不相匹配,因此建议大幅核减,最终建议安排3,219.81万元,核减率高达80.27%。同时,也发现一些管理办法的设计不够严密,容易产生管理漏洞,导致自由裁量权过大,但有关人员又不能提出合理的解决方案。

  五是个别第三方机构或专家团队专业不对口,评审流于形式。纵使我们通过政府采购选择了几家第三方机构承担评审任务,但由于第三方机构组建的专家团队素质参差不齐,部分项目评审流于形式,比较虚,并没有针对项目的具体情况提出专业有价值的评审意见,导致评审结论并不客观,遭到财政部门及预算单位的质疑。

  四、推进预算绩效评审的经验与思考

  总的来说,虽然我市在大力推进预算绩效评审过程中取得一定的成效,但从成熟的事后评价逐步转向事前评价也遇到了不少的困难,经过两年来的探索与实践,我们认为推进该项工作需要把握好以下几个方面:

  第一,要明确项目评审需求。即使我们制定了较为完善的评审流程以及评价模型,但鉴于每年绩效评审的任务重、时间紧,为使评审结果更好地服务预算编制,我们相应制定了《东莞市市级财政资金项目支出绩效评价需求情况表》,要求财政部门业务主管科室针对项目的特点提出预算绩效评审的需求,主要是对评价项目的必要性、项目实施方案的可行性和合理性、总资金需求和年度预算安排等提出具体的评审要求,这样我们在开展绩效评审时就有所侧重,既提高了评审效率,也能使评审结果更具有针对性,也有利于支出业务科室更有效地运用评价结果。

  第二,要做好项目的前期调研和现场评价工作。实践证明,开展绩效评审工作并不能停留在审阅材料的,网上互评的层面上,我们必须组织有关部门、第三方等开展项目前期调研,切切实实地全面掌握项目的具体情况,必要时也要到现场进行核实了解。例如,某部门申请“水质在线监测监控系统项目”项目,我们开展项目座谈会,提出了9个关键问题,并在此基础上进行了现场勘察调研,最终发现该项目建设方案中存在部分自动监测站点位选址不够合理,局部流域内监测站点建设较密集,监测项目不具有针对性,建设投资估算依据不够充分等问题。

  第三,要委托合适的第三方机构和配置良好的专业团队。绩效评审的结果是否科学合理,关键在于第三方机构的实力以及专业团队的专业性。实践证明,选择专业对口的团队往往取到事半功倍的效果,避免出现外行人评内行事,既失去专家的威严,也加大预算部门的抵触情绪。为此,我们在选择第三方机构时,首先第三方机构要专业对口,其次明确要求第三方机构组建的专家团队要专业也必须对口,并且要有丰富的实践经验和工作阅历(原则上要求工作超过15年),其中专家分为行业专家和绩效专家两类,比例原则上为3:2或2:1。第三方机构项目评价团队人员配置必须报我们财政部门备案同意后才能正式开展现场评价。我们对第三方机构评价团队人员的专业和数量合理性,以及是否需要回避等进行审核。

  第四,要加强对第三方机构及评价团队的指导。目前大部分地方财政部门都积极引入第三方参与绩效评价工作,但由于第三方缺乏有效监督,专家素质参差不齐,在供不应求的情况之下,第三方机构往往是“忽悠式”地评价,未能充分发挥评价的专业性。为此,我们在评审的过程中,必须加强对第三方机构及评价团队的培训,要善于提出问题,充分调动第三方机构的能动性,发挥专家应有的作用。例如,我们在开展评审前,都会组织第三方机构主要技术负责人及部分行业专家进行评审前培训,详细介绍项目的基本情况以及重点评审内容,同时也阐述整个评审的过程及注意细节,真正做到客观有效地评价。另外,尽量提供充足的项目相关材料给有关专家,引导专家给出正确合理的结论和建议。

  第五,要有规范的工作规程和工作手册。无规不成方圆,要确保评价质量,除了选择合适的第三方机构和专业团队外,还要加强对评价过程的控制,要有一套行之有效的工作规程和工作手册。经过多年的探索,结合东莞市的实际情况,我们制定了《预算绩效评审工作纲要》、《预算绩效评审工作手册》、《一般项目预算绩效评审表格格式》和《重点项目预算评审报告格式》等规范性文件,规范第三方机构及评审专家的评价行为。例如,我们在预算绩效评审工作纲要中明确了评审的主体、方式、方法、对象、内容、结果运用、依据及资料、第三方工作程序以及工作要求等。

  第六,要积极介入,全程参与,做好多方协调沟通。在很多人看来,引入第三方参与绩效评价后,财政部门只需负责组织协调工作,从项目调研到撰写评价报告,那是第三方机构的事情,财政部门犹如甩手掌柜,坐享其成即可。但事实并非如此,若财政部门不积极介入,全程参与的话,任由第三方机构自由发挥,最终的评价结果往往并不是十分科学、合理,评价的结果也不能为我所用,因为最熟悉地方社会经济形势、项目政策背景的还是我们政府部门。因此,作为绩效评审的组织者,既要做好协调沟通工作,又要深入掌握项目的具体概况,全程参与这样我们才能引导第三方机构及专家充分发挥智囊作用,评价的结果才不会偏离客观事实,真真正正为我们提供切实可行的“干货”,为我们审核项目入库乃至编制预算提供参考依据。

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