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佛山:预算绩效监控改革走在前列

2017-08-21来源:佛山市财政局

  近年财政绩效管理“春风”吹遍全国,各地财政绩效管理做法百花齐放,各具特色。各地都在围绕“事前”绩效目标管理和“事后”绩效评价努力“深耕”,唯独“事中”预算绩效监控这一片“荒地”开垦的人寥寥无几。为贯彻落实新预算法精神,深化财政综合管理改革,佛山市财政局坚持绩效优先理念、坚持“互联网+”新思维、坚持第三方独立评价、坚持大数据共享,利用财政一体化平台,首创自动预警的绩效监控方式,在广东省首推项目“事中”预算绩效监控改革,为强化预算约束、加快财政支出进度、提高财政资金使用效益提供有力支撑,佛山市财政局预算绩效监控改革走在前列。

  一、佛山预算绩效监控改革走在前列

  佛山绩效管理改革一直走在全国前列,早在2003年就开始实行项目“事后”绩效评价改革,2004年试行项目“事前”绩效预算。2013年,佛山市财政局继续开拓创新,大胆开展项目“事中”预算绩效监控改革,为构建全过程预算绩效管理体系扣上重要的一环。佛山成为广东省首个推行预算绩效监控改革的地级市。

  经过4年的积累,佛山市财政局建立起自动预警、财政跟踪和专家监控相结合的多层次、全方位的预算绩效监控机制,预算绩效监控项目规模不断扩大,项目监控起评线从200万元下降到150万元。2016年度市级预算绩效监控的项目数量355个,涉及预算金额79.23亿元,占全市项目支出93.88%,与比2013年相比,绩效监控项目数量和预算金额均大幅增长。

  二、佛山预算绩效监控改革的“四个创新”

  (一)创新信息化绩效监控手段,改革财政业务流程。近年,佛山市财政局以开发财政一体化平台为契机,坚持绩效优先的理念,改革了预算编审和绩效管理等流程,以项目库管理为基础,以预算编制、预算执行、核算决算为主线的业务闭环,绩效管理贯穿全过程,将各个财政业务环节串联起来,搭建起一个完整的财政管理总体业务流程。

  首先,一体化平台改革了预算编审流程,建立以绩效为导向的项目库管理模式,将项目绩效作为预算编制的决定性条件,所有财政项目均需填报绩效目标,只有通过绩效目标评审的项目才能进入预算编制环节,实现了绩效管理和预算管理的有机结合。佛山绩效目标管理全覆盖的项目库管理模式,大大强化了绩效目标编审工作,为“事中”预算绩效监控提供可量化、可考核的绩效目标,夯实了预算绩效监控管理基础。

  此外,一体化平台改革了绩效管理流程,新建起以绩效目标为核心的,预算单位、财政部门、第三方机构共同参与的,包括自动预警、财政跟踪和专家监控多层次、层层推进的绩效监控模式。佛山的绩效监控模式,首先一体化平台定期对项目进行自动预警监控,单位根据预警提示自查自纠。同时,财政部门利用一体化平台对绩效目标偏差较大的项目实行跟踪,单位在系统内报送项目绩效未达标的原因及下一阶段措施。对个别重点项目,财政部门聘请第三方机构组织专家实施专家监控现场评价。

  (二)创新“互联网+”绩效监控理念,促进内外部监控相融合。佛山市财政局以“互联网+”绩效监控理念,开发了绩效监控内部系统和绩效监控外网系统,促进内外部绩效监控相融合。在内部绩效监控方面,佛山的绩效监控系统充分利用财政一体化平台的优势,定义监控规则,首创在线自动预警功能。绩效监控自动预警是以项目的分季度资金使用计划的实现程度为自动预警的触发点,当项目的季度资金支出率达不到单位申请项目时设定的资金支出率时,财政一体化平台就会自动向单位发出预警,实现对项目绩效进度的内部自动动态监控,大大提高了绩效监控的效率。在外部绩效监控方面,佛山市财政局将一体化平台的内部监控数据同步到绩效监控外网系统,专家可利用互联网在各地登陆绩效监控外网系统,实时便捷地开展专业监控,并将监控意见快速反馈到财政部门和预算单位。

  (三)创新专家监控方式,保证监控结果公正合理。佛山市财政局将专家评价从“事后”绩效评价引进到“事中”绩效监控中,保证监控结果公正合理。佛山市财政局分析自动动态监控结果,选取部分绩效目标完成情况不理想的项目实施专家监控现场评价。专家监控是佛山绩效监控模式的第三个层次,也是监控程度最深入的层次。佛山市财政局从多方面着手,保证监控结果的客观公正、科学合理。一是公开招标确定第三方服务机构。佛山市财政局通过公开招标确定第三方机构既保证了机构选择公开、公正、透明,又吸引全国不同类型的优秀机构共同参与竞争,扭转了以往只有本地会计师事务所参与的局面,评价工作质量明显提高。二是针对不同项目组建个性化的专家团队。佛山市财政局聘请第三方机构针对每个项目的不同特点,组建涵盖绩效、财务和技术类专家团队。每个专家团队必须与项目特性高度匹配,做到一项目一团队。三是独创绩效监控现场评价指标体系。佛山市财政局独创了一套绩效监控现场评价的指标体系,该指标体系含4个一级指标、9个二级指标,和33个三级指标,指引专家快速有效查找资金使用管理和项目执行过程中的薄弱环节,帮助单位解决项目问题,促进项目绩效目标实现。

  (四)创新多维度共享方式,提升绩效结果应用效果。财政部门是数据密集型的综合管理部门,这些海量数据都是财政管理科学决策的重要底层数据信息,是不可多得的信息“金砖”。佛山市财政局坚持大数据共享原则,将绩效数据在项目单位、财政部门内部和政府部门之间三个维度实现共享,提升绩效结果应用效果。一是坚持监控结果对单位直接共享。预算绩效监控结果快速地反馈到预算单位,并共享给其主管部门,引导预算单位按照财政管理的要求及时纠正错误,用好、管理好财政资金。例如,绩效监控发现某医院财务人员经验不足,导致会计核算不规范,财务管理不到位。该绩效监控结果引起其上级部门的重视,立即指派了经验更丰富的人员担任财务科科长。又如,绩效监控发现某学校没有专项资金管理制度。该学校收到监控结果后马上整改,出台了专项资金内部管理制度。二是坚持监控结果财政部门内部共享。通过财政一体化平台,实现绩效监控结果在财政内部各业务科室之间实现实时共享,便于将监控结果应用到预算调整、预算编制等环节,最终促进财政资金的科学分配,提高资金使用效益。三是坚持绩效结果对外共享。将绩效监控结果在政府各部门之间实现共享,例如向市人大、市绩效办等部门共享数据,用于开展部门单位绩效问责、绩效考核等工作,最终达到提升部门整体绩效的目的。

  三、佛山预算绩效监控改革提供的“三个支撑”

  (一)为强化预算约束提供有力支撑。佛山市财政局将绩效管理融入预算管理中,预算单位在申报项目预算时必须同时申报项目绩效目标、项目资金明细和分季度资金使用计划等项目绩效信息。绩效信息就像项目的“紧箍咒”,严格约束着项目预算执行全过程。预算绩效监控就是以项目设定的绩效信息为依据,在预算执行中,对绩效目标的实现程度实施跟踪监控,及时发现和纠正偏差,保证绩效目标如期实现,也使预算执行有条不紊。

  (二)为加快财政支出进度提供有力支撑。因为财政部门和预算单位存在项目执行信息不对称,加快项目支出进度一直是困扰着许多财政部门的难题。通过预算绩效监控,财政部门可以在年初就对所有项目的全年计划支出进度“了如指掌”,便于“有的放矢”地开展预算执行管理。同时,通过自动预警、财政跟踪和专家监控多层次、全方位的监控机制,确保预算单位和财政部门都能够及时发现问题项目,减少信息不对称。财政部门可马上督促预算单位对问题项目进行整改,预算单位也可立即对问题项目进行自查自纠,进而提升财政支出进度。

  (三)为提高财政资金使用效益提供有力支撑。预算绩效监控以单位设定项目阶段性目标和季度支出计划作为每季度评价项目执行进度和支出进度的“量尺”,改变了以往单纯以时间为衡量标准的管理方式。通过预算绩效监控管理,财政部门可以根据年中的预算绩效监控结果,及时调整项目预算,收回闲置资金,尽量减少财政资金沉淀闲置。2016年在纳入绩效监控的项目中,24个项目被收回,涉及资金3.8亿元。收回的资金又可重新安排到其他急需资金的项目中,提高了财政资金使用效益,从而实现财政支出的科学化精细化管理。

  四、佛山预算绩效监控改革步伐加快

  (一)探索部门整体支出绩效监控。在继续实施项目绩效监控的基础上,探索开展部门整体支出绩效监控。继续依托财政一体化平台,定期对部门整体支出情况进行绩效监控,要求未完成支出计划和绩效目标的部门自查自纠。财政部门利用新建的决策分析系统,实时对部门支出进行实时监控分析。

  (二)试行项目分类监控。适应新常态,重新对项目库进行梳理,规范项目名称设定方式,重新划分项目类别,推进预算编制管理改革。绩效管理主动适应预算管理改革,按项目类别对实施项目分类绩效监控,针对不同的项目类型,设计相应的监控指标体系,提升绩效监控结果科学性。

  (三)建立监控数据滚动更新机制。利用财政一体化平台,新建预算单位支出计划定期报送模块,建立绩效监控计划支出数据滚动更新机制,以利于计划数与实时数据对比,使绩效监控数据更准确、合理,也为开展部门整体支出绩效监控夯实数据基础。

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