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南海区:创新格局 走出财政资金绩效管理新路子

2017-08-21来源:佛山市财政局

  佛山市南海区位于广东省中部,是改革开放的前沿阵地,经济综合实力位居全国县域前列。近年来,在经济下行的压力下,我区仍然保持收入良性增长的态势,在高基数上实现两位数以上的高增长。俗语说“家大业大支出大”,重点项目及基础设施建设及对民生等项目的加大投入,使财政收支矛盾进一步凸显,如何将有限的资金合理分配并发挥应有效益,促进我区经济持续稳定增长,成了摆在财政人面前亟须解决的问题。

  一、预算绩效管理改革的历程

  从2003年起,在区委、区政府的大力支持下,南海财政按照公共财政管理的要求,在全国率先探索预算绩效管理改革,把绩效管理理念和方法引入财政管理。先从“以结果为导向”的专项资金支出后评价为抓手,逐步向纵深发展,经历了从无到有,从小到大,至今形成了良性循环的预算绩效“闭环”管理体系,十多年的历程,形成了现时的“事前预算评审,项目资金引入预算听证、竞争性等分配形式,事中绩效跟踪,事后绩效评价及绩效问责”的环环相扣的财政资金绩效管理新格局,摸索出了一条阳光理财、科学理财、民主理财的新路子。

  二、主要做法

  (一)事前评审,力促资源优化配置

  一是项目库入库评审。2014年,南海区财政局正式启动建设专项支出项目库,出台了《佛山市南海区区级财政专项资金绩效动态项目库管理试行办法》,预算单位在申报预算前必须完成项目入库工作,资金安排原则上从已入库项目中选取;未入库项目不纳入财政预算安排范围。单位在申报项目入库时,必须按绩效管理要求,结合单位年度工作目标,做好前期对项目立项、可行性研究,充实立项依据、完善绩效目标、细化资金计划及实施方案等资料。财政部门通过引入第三方评审机制,对单位申报项目的立项必要性、方案可行性、资金使用的合理性及绩效目标的科学性进行论证,按照大事优先、民生优先、绩效优先的原则,给出科学的入库评审意见。目前,我区专项资金全面纳入项目库管理,项目实行全年入库、动态管理。

  二是社会听证。在预算编制审核过程中,按照公开、公正、公平和惠民的原则,选取民生、基建等重大项目探索预算听证。由职能部门主导,选取人大、政协、公众等组成代表听证,就财政预算的安排和项目管理等方面提出意见,职能部门据此改进预算申报资料并将情况予以公开,财政部门结合财力完善预算草案。打破了预算资金安排的封闭型传统模式,“听民情、取民意、办民事”,搭建政府和群众之间的沟通桥梁,推动财政预算更透明、更科学。此外,还有专门组成由区人大、政协、监察和审计等部门组成的预算听证监督小组,负责对整个项目预算听证过程、听证结果运用及听证项目的实施进行监督。

  三是竞争分配。为促进决策的科学化和财政资金使用效益的最大化,对于分配结果具有可选择性、使用对象不固定的区级扶持专项资金,在分配环节引入竞争方式,将“一对一”的单向审批安排转向“一对多”选拔性审批安排,实施以绩效为导向的竞争性分配改革。实施过程中,由部门由项目相应领域的专家组进行公开评审,并根据评审结果择优扶持,实行“阳光评审”,把公共财政资金真正用在刀刃上。

  四是明确绩效目标。绩效目标是预算绩效管理的基础,是串连预算绩效改革各环节的线索,合理设置项目绩效目标是绩效管理的核心。我们通过完善制度,规范绩效目标的设置,我们印发了《佛山市南海区财政局关于进一步强化绩效目标管理的通知》明确了绩效目标的内涵、申报与确认的范围和程序以及绩效目标的应用,进一步强化了绩效目标作为串联起绩效管理各环节的核心作用,每年根据预算安排情况要求预算单位完善项目绩效目标,为绩效跟踪、自评和问责奠定了坚实的基础。预算单位在项目入库时必须填报绩效目标,结合预期产出和预期效果设定合理、科学、可量化、可测评的绩效目标,若发生项目资金的变化需及时调整。

  (二)事中跟踪,力促项目高效实施

  近年来,南海区财政支出绩效评价工作取得了较大进展,开创了适合本区的一套方法,以“先简后繁、先易后难、由点及面”为原则,以项目支出绩效评价为突破口,全面带动财政支出绩效评价工作的开展。结合绩效评价对项目绩效目标的实现程度进行评估,主要对项目实施过程中阶段的执行情况或者跨年度项目支出情况实行绩效的评价,及时发现项目实施过程中的问题,督促用款单位及时整改,并为后续的资金安排提供决策依据。

  (三)事后问责,力促部门管理出成效

  年度结束后,对各单位上一年度的项目进行绩效评价,项目评价方式由区财政专项资金使用绩效问责小组确定。区财政专项资金使用绩效问责小组对项目资金使用情况、项目管理情况及项目绩效目标的实现情况委托第三方进行支出后评价及绩效问责,并在此基础上,抽取部分项目进行重点问责。问责由项目相应领域的政策、技术专家及财务专家组成评价组,通过审阅材料、财务审查、实地视察及现场问答方式进行,根据各方面材料和基础数据,对项目评价采取定量和定性分析、判断,综合专业意见,对项目支出的经济、社会、政治绩效进行全面的评价。实地视察及现场问答除问责小组成员外,还邀请专家小组及人大代表、政协委员参与。绩效评价结果作为编制和安排下一年度部门预算的重要依据,实现预算安排与绩效优劣挂钩;项目问责结果在一定范围内公开,并纳入年度机关绩效作风考评中,从而形成强有力的问责机制,强化了单位用款责任。

  2014年,南海区财政局开始探索双问责及内部问责的实施方式。双问责主要是对于主责职能部门牵头立项,由镇街或配合部门具体实施或拨付资金的项目,将主责职能部门和配合实施同时作为问责主体,对项目从立项到实施的全过程进行问效,明确立项与实施单位责任,有效防止推诿等现象。内部问责主要是由主管职能部门首先对下属业务单位的财政资金使用绩效进行全面把关,最后问责结果由区问责小组进行抽查监督。一方面,强化主管部门职责,提高主管部门对下属单位用款的监管意识,改变资金一拨了之的现象;另一方面,有利于主管部门系统地了解下属单位的专项支出项目的实施情况和效果,有效督促下属单位进行改进提升。2015年选取了卫生和民政部门首尝内部问责,2016年选取了卫生、民政、交通、水利、教育、公安、人社等部门实行内部问责,总结经验,条件成熟将逐步铺开。

  三、主要经验

  (一)领导重视,部门协调形成改革合力

  一直以来,南海区委、区政府高度重视预算绩效管理改革,多次就该项改革作重要指示和讲话,统筹出台相关的政策、制度,促使各部门单位树立绩效理念,积极参与预算绩效管理工作。2011年由人大、组织部、监察、审计、财政五部门联合成立了绩效问责工作领导小组,推进财政专项资金使用绩效问责工作。另一方面,澳门永利国际对绩效管理工作十分重视,积极推进绩效管理工作,多次派员到南海进行培训、指导工作,提供业务指导和技术支持,为南海预算绩效管理改革理清了思路、增强了决心、提供了动力。

  (二)务求实效,稳步推进各项改革

  为使绩效预算实践顺利推进,南海区财政局结合实际,由点及面,积极稳妥地推进改革。在评价项目上,选择信息化项目作为第一批试点项目,取得经验后将绩效预算评价范围逐步扩大到基建、设备购置、社保、卫生、公检法、教育及其他专项项目。从50万元以上的专项支出项目逐渐扩大至30万元以上直至现在全覆盖。在评审方案设计上,南海区财政局没有生搬硬套国外的模式,而是根据自己的实际情况,设计了一套适合南海的绩效预算改革方案和工作思路,不仅引入第三方进行评审,还邀请人大、监察、审计等部门对评审过程进行监督,并逐步引入公众参与,依照科学流程实现按绩效分配财政资金。从指标体系的设计来看,突破了国内有关绩效评价指标设计追求完美的思维方式,着重指标的适用性和可操作性,促使部门强化资金使用绩效意识,并根据实际情况不断完善指标体系。在改革链条上,从预算评审、支出后评价着手,逐步推出财政资金竞争性分配、重点问责、项目预算听证和项目库改革,并规范了所有区级财政项目支出申报程序和要求,建立项目预算申报准入机制及深层次的多部门联合问责机制,从而实现全过程的预算绩效管理。

  (三)规范流程,夯实绩效管理基础

  一是建立绩效管理制度体系。在推行预算绩效管理改革的过程中,南海始终注重制度建设,先后出台了《佛山市南海区绩效预算管理试行办法》、《关于区级财政资金竞争性分配改革的意见》、《佛山市南海区财政专项资金使用绩效问责办法》、《佛山市南海区区级财政项目支出申报管理暂行办法》、《南海区财政局绩效评价专家管理暂行办法》、《佛山市南海区区级财政专项资金绩效动态项目库管理试行办法》等制度,对预算评审、支出后绩效评价、绩效问责及专家管理等各个环节都以制度予以规范,切实做到制度建设先行、以制度促管理。二是不断完善评价指标。绩效评价指标是衡量目标实现程度的基本依据,是实现预算绩效管理的基础。评价指标包括项目合规性和必要性、项目绩效目标、资金使用合理性、项目组织管理、以往年度绩效评价结果及单位申报质量等方面,通过评价指标的设计与完善,不断增强绩效指标的导向作用。

  (四)引入评审机制,确保绩效管理的科学性

  在预算绩效管理的各个环节,包括预算评审、竞争性分配、绩效问责等,均引入评审机制。指引专家按照“大事优先、绩效优先、民生优先”的原则,根据国家政策和地方发展战略、资金使用效益等评价标准,结合项目的实际情况对项目作出客观、专业的评价,为科学决策提供重要参考。评审机构的选定采用随机选取方式来决定。这样做的目的在于割断项目绩效评价过程中可能产生的被评价部门与评价实施者之间的人情关系,从而确保评价的公正、客观,尽可能减少对评价结果的争议。

  四、主要成效

  至今,南海财政绩效管理已实施10余年,“南海模式”一直走在全国前列,财政部、省、市多次推介南海开展绩效管理改革的经验与做法。其中,财政部科研所曾在北京召开题为“提高执政能力,建立效能政府——南海区项目绩效预算实践”的研讨会。会上,称赞南海项目绩效预算是一个“伟大的实践”。

  (一)大大减少了不合理支出

  项目实施前,均需经过第三方的科学评审,重大民生项目还经过社会听证,使项目预算编制日趋科学、透明,有效杜绝了不合理项目进入总盘子;确需实施的项目,其预算不断得到优化提升,大大减少了不合理支出,使有限的财政资金用得其所,用出实效。

  (二)明晰和强化单位的资金使用责任

  对于预算单位而言,项目预算绩效既是一种压力,更是一种动力,它促使预算单位自觉建立有效的用财自我约束机制,从本质上实现财政资金使用责任的明确和落实。预算绩效推行后,要求单位先申报详细的立项的依据、可行性方案、资金使用计划及绩效目标等,迫使预算单位树立了绩效观念,明确认识到“谁用钱谁负责”的资金使用原则,申请财政资金十分谨慎,不敢乱要钱,更不敢乱花钱,“绩效观念”取代了“要钱观念”,工作重点由原来的要钱转为用钱,“理财”理念代替了“要财”理念,工作重心放在项目的运作和管理上,提高了项目管理水平,改善了项目绩效和综合效益。此外,资金使用结果部门单位要进行自我绩效评价,财政联同人大、监察、审计等部门对其进行问效,打破了传统意义上财政资金使用仅由财政部门负责任的状况,最终改变了财政被动问责的局面。

  (三)为建设效能政府打下坚实的基础

  绩效管理强调把公众作为服务对象,要求政府的一切活动都要从满足服务对象需求出发。因此,预算绩效的实行,促使政府的行政理念和模式转变,效能政府得以从理论转化为现实。在预算绩效框架下,政府部门获得的预算资金与其设定的绩效目标有着直接而紧密的联系,增强了部门使用预算资金的责任感,以前精力花在要钱上,现在精力花在做事上。有效打破了传统意义上财政资金使用仅由财政部门负责的观念,促进了各部门“责任政府”理念的确立、职能的转变和行政效率的提高。

  广东省佛山市南海区财政局

  二0一七年六月

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